Chapitre 2 : Les quatre temps et qui fait quoi¶

Le 25 avril 2015, un séisme frappe le Népal. Une seconde secousse suit le 12 mai.

Huit mois après le séisme, alors que la réponse d'urgence se termine et que le groupe de coordination des abris se retire, le gouvernement crée officiellement l'Autorité nationale de reconstruction. Sa stratégie tient en une phrase : permettre aux familles de rebâtir elles-mêmes des maisons permanentes, grâce à des aides en espèces versées sous conditions. Le pays manque d'ouvriers qualifiés pour reconstruire à cette échelle ; la formation des ouvriers du bâtiment devient une priorité.

Le 31 mars 2016, l'Autorité publie ses lignes directrices pour la mobilisation des ONG. Elle leur demande de se concentrer sur l'appui socio-technique : informer, former, accompagner. C'est l'État qui versera les aides. À la mi-avril, l'Autorité commence à signer les conventions d'aide avec les ménages.

Dans des zones reculées, une organisation humanitaire et son partenaire, une ONG népalaise, signent avec l'Autorité un accord tripartite. Les bénéficiaires sont choisis dans la liste approuvée par l'Autorité, et la liste finale est transmise aux services d'information du gouvernement pour éviter les doublons. L'aide, environ 3 000 dollars (300 000 roupies), suit la politique publique : 500 dollars à la signature, 1 500 quand le soubassement est terminé, 1 000 quand le toit et une latrine sont achevés. Les familles s'organisent par groupes de dix, et chaque groupe doit finir les maisons de tous ses membres avant que la tranche suivante soit versée. Avant la deuxième et la troisième tranche, des ingénieurs du gouvernement vérifient la conformité au code national du bâtiment, avec une liste de contrôle établie par l'État.

Le projet a perdu près de cinq mois à attendre les lignes directrices, alors que la mousson approchait. Il permet à 1 797 ménages de reconstruire. Puis, quand l'Autorité ne permet plus aux ONG que l'appui technique, l'organisation change de méthode : elle laisse l'État verser les aides et se consacre à l'assistance technique, de porte en porte. En neuf mois environ, elle atteint 7 000 ménages de plus.

Dans ses leçons, elle note qu'en se concentrant d'emblée sur l'appui technique, elle aurait atteint un groupe bien plus large, et plus longtemps.

Ce que la scène enseigne¶

Le cas népalais porte sur le logement, pas sur l'économie. Mais il montre comment les rôles se distribuent après une catastrophe, et ce qu'il en coûte de l'ignorer.

La puissance publique pilote, même quand elle arrive tard. L'Autorité de reconstruction a été créée huit mois après le séisme ; ses règles pour les ONG ont paru près d'un an après. Pendant ce temps, des organisations préparaient leurs propres programmes. Quand les règles sont arrivées, ce sont elles qui ont fixé le montant de l'aide, son découpage, les contrôles et la liste des bénéficiaires, y compris pour les organisations autorisées à verser elles-mêmes l'argent.

Ceux qui s'insèrent dans le dispositif public portent plus loin. L'organisation a aidé 1 797 ménages en versant elle-même l'argent ; elle en a atteint 7 000 de plus, en neuf mois, en laissant l'État payer et en apportant ce que l'État n'avait pas : des techniciens qui vont de maison en maison. Son apport le plus utile a été la compétence plus que l'argent.

Le relèvement ne commence pas à une date fixe. Au Népal, l'urgence, la préparation de la reconstruction et les premiers chantiers se sont superposés pendant des mois. Il n'y a pas eu de jour où « les secours » se sont arrêtés et où « le relèvement » a commencé.

Votre club se retrouvera dans la même position que cette organisation, à une échelle plus petite. Il devra savoir qui pilote, quelles règles s'appliquent, où se réunissent ceux qui agissent, et ce qu'il peut apporter que personne d'autre n'apporte. Ce chapitre lui en donne la carte.

Le relèvement n'est jamais une simple phase¶

Pendant longtemps, l'aide aux catastrophes a été pensée comme une succession : d'abord les secours, puis la réhabilitation, puis le développement. Les spécialistes appelaient ce modèle le « continuum ».

La note d'orientation sur le relèvement précoce publiée en 2016 par le groupe mondial chargé de ce domaine (Global Cluster for Early Recovery) l'abandonne explicitement. Elle constate que la réalité des réponses, « particularly conflict related emergencies », exige des interventions humanitaires, de relèvement et de développement « non-linear and simultaneous » : non linéaires et simultanées. Les spécialistes parlent désormais de « contiguum ». Et la note pose la phrase, déjà citée en introduction, qui sert de boussole à ce chapitre :

« Early Recovery is never just a 'phase'. It is a multidimensional process of recovery that begins in the early days of a humanitarian response. »

Le relèvement précoce n'est jamais une simple phase : c'est un processus qui commence dès les premiers jours de la réponse humanitaire (notre traduction). La note de 2008 qui l'a précédée disait déjà qu'il « begins in a humanitarian setting ».

Une nuance compte pour vous. Le texte de 2016 vise d'abord les crises liées aux conflits, où secours et développement durent ensemble pendant des années. Pour les catastrophes soudaines, l'Organisation internationale du Travail (OIT), dans son guide de 2016 sur l'emploi en situation de fragilité, de conflit et de catastrophe, fait le même constat avec ses propres mots : quand une catastrophe frappe soudainement, les programmes de secours et de développement « often co-exist ». Ils coexistent souvent.

La conséquence pratique est simple. Votre club n'a pas à attendre la fin officielle des secours pour penser à l'économie. Dès la première semaine, il peut noter quels métiers, commerces et filières ont été touchés. Il n'agira pas forcément tout de suite (le chapitre 4 dit quand basculer), mais il ne découvrira pas le sujet au sixième mois.

Les quatre temps de la trilogie¶

Ce livre appartient à une trilogie, et la trilogie découpe le temps d'une catastrophe en quatre. Le chapitre 1 en a donné le schéma ; voici ce que chaque temps demande à votre club.

Temps	Ce qui s'y joue	Où le trouver
Avant	connaître ses risques, préparer la communauté et ses revenus	le guide catastrophe ; chapitre 15
Pendant	sauver des vies, abriter, nourrir les premiers jours	le guide catastrophe
Après	relancer revenus, marchés et entreprises, sur deux ou trois ans	ce livre
Toujours	développement économique du territoire en temps normal	le guide CED

Ce découpage est un outil de la trilogie, pas une norme internationale. Il ne contredit pas le « contiguum » : le pendant et l'après se chevauchent. Il sert à répartir le travail entre les livres, et à rappeler au club que l'après prépare toujours un nouvel avant.

Des secours au relèvement : ce qui change¶

Entre le pendant et l'après, presque tout change, sauf les personnes. Un club qui a bien conduit l'urgence risque de reproduire au sixième mois les gestes qui ont réussi la première semaine. Le tableau suivant résume ce qui doit changer.

Dimension	Pendant les secours	Pendant le relèvement
Objectif	maintenir les gens en vie	qu'ils regagnent leur vie
Outils	distribuer, abriter, soigner	évaluer, financer, former, reconnecter des marchés
Argent	fonds d'urgence, subvention catastrophe	subventions de district et mondiales, partenaires
Compétences	logistique, secourisme, coordination	gestion, crédit, commerce, métiers
Rythme	heures et jours	mois et années
Mesure du succès	besoins vitaux couverts	revenus et activités qui reprennent

La ligne « argent » a sa traduction dans les règles de la Fondation Rotary. Selon les Terms and Conditions en vigueur en juillet 2026, la subvention catastrophe (Disaster Response Grant) finance « relief and recovery efforts » dans les zones touchées par une catastrophe naturelle au cours des six mois précédents, et elle est attribuée aux seuls districts de la zone touchée. C'est un pont pour les premiers mois, pas un outil pluriannuel. Le chapitre 10 détaille les trois outils de la Fondation et leur relais dans le temps.

Les trois volets dans le temps¶

Le chapitre 1 a présenté le modèle à trois volets que l'OIT a transposé aux catastrophes dans sa Recommandation n° 205 de 2017 : stabiliser les revenus, relancer l'économie locale, installer l'emploi durable. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), dans sa note d'orientation de 2022 sur les moyens de subsistance et le relèvement économique, précise comment leur intensité évolue :

le volet A (stabiliser les moyens de subsistance) a « a higher intensity at the onset of a crisis », puis décroît à moyen et long terme ;
le volet B (relèvement économique local) commence avec une intensité moyenne, monte à moyen terme, puis décroît ;
le volet C (emploi durable et croissance inclusive) est faible au début et croît progressivement jusqu'à son maximum à long terme.

Le résumé de 2013 du guide du PNUD ajoute que les trois volets doivent démarrer tôt et, idéalement, en même temps. Ils se chevauchent ; ils ne se succèdent pas.

flowchart LR
    subgraph T1["Premières semaines"]
        S1["Secours : très fort"]
        A1["Volet A : fort"]
        B1["Volet B : moyen"]
        C1["Volet C : faible"]
    end
    subgraph T2["6 à 24 mois"]
        S2["Secours : s'éteignent"]
        A2["Volet A : décroît"]
        B2["Volet B : maximum"]
        C2["Volet C : monte"]
    end
    subgraph T3["Au-delà"]
        A3["Volet A : faible"]
        B3["Volet B : décroît"]
        C3["Volet C : maximum"]
    end
    S1 --> S2
    A1 --> A2 --> A3
    B1 --> B2 --> B3
    C1 --> C2 --> C3

Ce schéma est indicatif : les périodes en tête de colonne sont une proposition de ce livre pour fixer les idées, pas un calendrier tiré des sources. Il fait apparaître le terrain du club. Le volet B, celui du relèvement économique local, atteint son maximum au moment où les secours s'éteignent et où les agences humanitaires commencent à partir. C'est le moment où votre club, qui reste, peut être le plus utile.

Combien de temps dure le relèvement¶

Aucune source internationale ne fixe de durée au relèvement, et les plus sérieuses le disent. La note d'orientation de 2008 présente un calendrier illustratif de dix-huit mois, tiré d'un contexte de sortie de conflit, et prévient aussitôt : « it is much harder to set a firm time line for early recovery ». Fixer un calendrier ferme au relèvement précoce est bien plus difficile.

Les repères disponibles convergent pourtant vers des années, pas des mois.

Le PNUD, dans sa note de 2013 sur l'emploi d'urgence, indique que ces programmes durent généralement jusqu'à six mois après une petite catastrophe, au moins un an après une grande. C'est un ordre de grandeur, pas une règle.
Une évaluation indépendante des programmes de relèvement économique du PNUD menés de 2009 à 2012, publiée en 2014, juge que des programmes de deux à trois ans sont trop courts pour être durables, et recommande que l'appui des bailleurs soit assuré « for at least a five-year time frame ».
Le guide catastrophe propose une chronologie de travail qui va de la catastrophe à la clôture d'une subvention mondiale en deux à trois ans. C'est une estimation de planification, à présenter comme telle.

Un cas Rotary l'illustre. Aux Philippines, des clubs gallois et le club d'Iloilo ont remis 55 bateaux de pêche à une association de pêcheurs d'Anilao fin 2018, cinq ans après le typhon Haiyan (chapitre 14).

La règle que ce livre propose : comptez au moins deux à trois ans, et préparez dès le départ ce qui continuera au-delà. Pour un club dont la présidence change chaque année, cela veut dire qu'un projet de relèvement traversera trois présidences au moins. Le chapitre 11 montre comment s'organiser pour que le projet survive à ces passages.

Qui pilote le relèvement¶

Le gouvernement et les autorités locales¶

Toutes les sources lues s'accordent sur un point : le relèvement appartient au pays touché. La note de 2008 l'écrit en tête de ses principes de coordination : « First and foremost, early recovery should be owned and led by national actors », et précise que les structures gouvernementales devraient diriger la coordination. Celle de 2016 ajoute que le succès du relèvement précoce exige un passage rapide d'une réponse conduite par les acteurs internationaux à une réponse « led and managed by national authorities ».

Ce pilotage prend plusieurs formes concrètes.

L'évaluation des besoins post-catastrophe (PDNA). Elle est conduite à la demande du gouvernement, avec l'appui de l'Union européenne, des Nations unies et de la Banque mondiale ; son guide précise que les agences internationales n'ont pas mandat pour la conduire sans cette demande (chapitre 3).
Les autorités de reconstruction. Le Népal a créé la sienne huit mois après le séisme. En Indonésie, après le tsunami de 2004, l'agence gouvernementale de reconstruction et de réhabilitation d'Aceh et Nias a coordonné l'effort jusqu'à sa fermeture en avril 2009.
Les règles du jeu. Montants des aides publiques, listes de bénéficiaires, normes de construction, lignes directrices pour les ONG : au Népal, elles ont fixé ce que chaque organisation pouvait faire.

Le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe, adopté en 2015, dit la même chose pour la reconstruction. Son paragraphe 33 i demande de promouvoir la coopération des institutions, des autorités et des acteurs concernés, « including affected communities and business », compte tenu du caractère complexe et coûteux de la reconstruction, « under the coordination of national authorities ». Les communautés et les entreprises ont leur place ; la coordination revient aux autorités nationales.

Le système humanitaire¶

Pendant les secours, les agences des Nations unies, les ONG et la Croix-Rouge se coordonnent par groupes sectoriels (les « clusters ») : abris, eau, santé, logistique, et d'autres. Le système a été créé en 2005 par le Comité permanent interorganisations ; parmi les neuf premiers groupes figurait un groupe « relèvement précoce », animé au niveau mondial par le PNUD.

Ce paysage a changé depuis : le guide catastrophe, qui décrit un groupe « relèvement précoce » dirigé par le PNUD, en donne l'état de 2008. Depuis la note de 2016, le relèvement précoce passe d'abord par la coordination entre les groupes sectoriels existants. La note est catégorique : « Creating a new coordination body for early recovery is never advised. » Créer un nouvel organe de coordination pour le relèvement précoce n'est jamais conseillé ; les acteurs nationaux doivent être associés à la direction de la coordination. Selon le pays, le relèvement se discutera donc dans les groupes existants, dans un groupe de travail dédié dont le nom varie, ou directement avec l'autorité nationale ou municipale de reconstruction. Le chapitre 12 explique comment votre club y trouve sa place.

Les bailleurs¶

La reconstruction d'une région coûte bien plus que ce que les agences humanitaires mobilisent. Les grands bailleurs (Banque mondiale, Union européenne, coopérations bilatérales, banques régionales de développement) financent des programmes publics de plusieurs années. À Aceh, le gouvernement indonésien et la communauté internationale ont créé dès mai 2005 un fonds multidonateurs aligné sur le plan directeur de reconstruction du gouvernement ; fin 2007, plus de 80 % de ses fonds étaient mis en œuvre par des agences du gouvernement national.

Votre club ne négociera pas avec ces bailleurs. Mais il doit savoir quels grands programmes existent sur son territoire, pour deux raisons : ne pas financer ce qu'un programme public financera de toute façon, et repérer les trous que ces programmes laissent, souvent à l'échelle d'une rue ou d'une filière.

La place du Rotary¶

Le Rotary a sa propre organisation, qui s'emboîte dans ce paysage. Le Code de la Fondation Rotary, dans sa version d'octobre 2026, en donne la doctrine : « The role of Rotary International and The Rotary Foundation is to be a resource and to assist in long term disaster recovery. » Le rôle du Rotary et de sa Fondation est d'être une ressource et d'aider au relèvement à long terme.

Niveau	Rôle pendant le relèvement	Voir
Club	connaît le territoire, porte le projet sur place, reste	chapitre 11
District	coordonne les clubs, porte les subventions catastrophe et de district	guide catastrophe, ch. 18 ; chapitre 10
Fondation Rotary	finance selon ses règles en vigueur ; conseillers techniques	guide catastrophe, ch. 19 ; chapitre 10
Groupes d'action	conseillent, mettent en relation, forment	chapitre 11

Les groupes d'action Rotary méritent une précision, car leur rôle est souvent mal compris. Le Code du Rotary, dans sa version d'octobre 2026, dit qu'un groupe d'action « is not an agency of RI » et ne peut pas agir au nom du Rotary International. Il ne commande ni les clubs ni les districts, et il ne peut contacter un club qu'avec l'accord exprès du gouverneur de district, renouvelé chaque année. En pratique, c'est donc au club ou au district de l'appeler.

Deux groupes d'action comptent particulièrement pour une catastrophe.

DNA-RAG (Disaster Network of Assistance Rotary Action Group) se donne pour mission d'atténuer les effets des catastrophes en renforçant la préparation, en apportant une réponse d'urgence et en « supporting long-term recovery ». Le Code de la Fondation le cite par son nom dans sa politique sur les catastrophes.
RAGCED (Rotary Action Group for Community Economic Development) se donne pour mission d'être une source de connaissances et d'expertise pour aider les rotariens à planifier, mettre en œuvre et gérer des projets de développement économique durables. Selon son président, la Fondation Rotary lui aurait confié un mandat de relèvement économique des zones sinistrées et de formation des communautés avant les catastrophes, à l'exclusion des secours immédiats. Ce mandat n'est connu à ce jour que par cette correspondance ; aucun document public lu ne le mentionne.

Aucun document ne décrit aujourd'hui de partage des rôles entre ces deux groupes. Ce livre propose une répartition simple, à convenir entre eux : DNA-RAG accompagne la réponse et la coordination du réseau ; dès que la question devient « comment les gens vont-ils regagner leur vie ? », le club et le district associent RAGCED à la conception du relèvement économique. Le chapitre 11 détaille cette proposition phase par phase.

Reconstruire en mieux, mais à la mesure du lieu¶

Une formule revient dans tous les plans de reconstruction : « reconstruire en mieux » (build back better). Elle a une définition officielle, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies en 2017 sur la base du rapport A/71/644. Sa version française dit :

« Le fait d'organiser des phases de redressement, de remise en état et de reconstruction après une catastrophe pour accroître la résilience des pays et des communautés, en intégrant des mesures de réduction des risques de catastrophe aux processus de rétablissement des infrastructures physiques et du système social et de revitalisation des moyens de subsistance, de l'économie et de l'environnement. »

Deux remarques. D'abord, la définition parle explicitement des moyens de subsistance et de l'économie : reconstruire en mieux ne concerne pas que les bâtiments. Les lignes directrices PDNA sur l'emploi le disent aussi : il s'agit de reconstruire en mieux les infrastructures, « and also better livelihoods (better skills, wider access to markets, better compliance with labour regulations, and so on) ». De meilleurs moyens de subsistance : de meilleures compétences, un accès plus large aux marchés, un meilleur respect du droit du travail.

Ensuite, la version française officielle emploie « redressement » là où ce livre dit « relèvement » : l'introduction et le glossaire de l'annexe D expliquent ce choix de vocabulaire.

La définition a aussi une limite officielle, et elle protège votre club des projets trop ambitieux. Les mêmes lignes directrices PDNA précisent : « Building back better does not imply a fundamental change in the preexisting economic and social development level of the disaster-affected area. » Reconstruire en mieux ne signifie pas transformer en profondeur le niveau de développement de la zone sinistrée ; cela signifie corriger certaines de ses faiblesses par des améliorations compatibles avec ce niveau, et soutenables à ce niveau (notre traduction).

Pour un club, la règle se traduit ainsi : améliorer ce qui existait, pas inventer une économie nouvelle. Une coopérative de pêcheurs qui repart avec de meilleurs bateaux et une meilleure gestion, c'est reconstruire en mieux. Une filière industrielle importée dans un village de pêcheurs, ce ne l'est pas.

Ce que fait le club : la carte « qui fait quoi »¶

Avant de concevoir un projet, votre club dresse la carte des acteurs de son territoire. C'est une première version : elle sera complétée au chapitre 12, quand le club entrera dans la coordination.

Étape 1 : trouver qui pilote. Qui conduit la reconstruction : la mairie, une autorité régionale, une autorité nationale créée pour l'occasion ? Quelles règles a-t-elle publiées (aides publiques, listes de bénéficiaires, lignes directrices pour les organisations) ? Une PDNA est-elle en cours ou publiée ?

Étape 2 : trouver où l'on se coordonne. Quelle réunion rassemble les acteurs qui travaillent sur les moyens de subsistance et l'économie ? Qui la convoque ? Le chapitre 12 détaille ce que votre club y fait.

Étape 3 : savoir qui est déjà présent. Pour chaque secteur qui intéresse le club (commerce, agriculture, pêche, artisanat, crédit, formation), qui agit déjà, où, avec quels moyens ?

Étape 4 : situer le Rotary. Le district est-il mobilisé ? A-t-il déposé une demande de subvention catastrophe ? Le gouverneur a-t-il été sollicité pour associer les groupes d'action ? Des clubs partenaires à l'étranger se sont-ils manifestés ?

Étape 5 : repérer les trous. Ce que personne ne fait, c'est souvent là que votre club sera utile : une rue de petits commerces oubliée des grands programmes, une filière locale que l'aide en nature menace, des artisans qui ne figurent sur aucune liste.

La carte tient en un tableau, mis à jour chaque mois les premiers temps.

Acteur	Ce qu'il fait ici	Contact et réunion	Ce qu'il attend du club
Autorité de reconstruction	stratégie, aides publiques, listes	nom du service, date de réunion	informations de terrain, respect des règles
Mairie	autorisations, marchés, voirie	élu ou service référent	relais auprès des commerçants
Coordination humanitaire	qui fait quoi, où	réunion de coordination	déclarer ses activités
Chambre de commerce, associations	relations avec les entreprises	responsable désigné	données, membres, partenariat
Prêteurs et institutions de microfinance	crédit, rééchelonnement	agence locale	clients orientés, cofinancement
District Rotary	subventions, coordination des clubs	comité catastrophe du district	dossier, rapports, suivi
Groupes d'action	conseil, mise en relation	via le gouverneur	demande précise du club

Cette carte est la première version d'une pièce du dossier de relèvement de votre club. Elle servira à l'évaluation (chapitre 3), à la décision de bascule (chapitre 4) et au plan de coordination (chapitre 12).

Les pièges¶

Piège	Pourquoi il arrive	Parade
Attendre la « fin des secours » pour penser économie	on croit les phases successives	noter dès la première semaine les activités touchées
Monter son propre dispositif d'aide	on veut aller vite	s'insérer dans les règles publiques, même tardives
Verser de l'argent là où l'État verse déjà	le geste paraît plus concret	apporter ce qui manque : compétence, suivi, réseau
Créer une coordination de plus	les réunions existantes semblent lentes	rejoindre celles qui existent
Prévoir un projet d'un an	rythme des présidences et des budgets	penser deux à trois ans, et l'après
Promettre de « tout reconstruire en mieux »	la formule est séduisante	améliorer ce qui existait, à la mesure du lieu
Présenter un groupe d'action comme décideur	confusion sur son rôle	le club ou le district l'appelle et décide

Ce que votre club a désormais en main¶

À la fin de ce travail, votre club dispose d'une carte « qui fait quoi » de son territoire : qui pilote la reconstruction, où l'on se coordonne, qui agit déjà dans chaque secteur, où se situe le Rotary, et ce que personne ne fait. Il sait que le relèvement ne commence pas à une date fixe, qu'il durera plusieurs années, et que sa propre place est dans le relèvement de l'économie locale, aux côtés des autorités et non à leur place.

Au Népal, l'organisation a touché bien plus de familles le jour où elle a cessé de verser l'argent elle-même pour apporter ce dont l'État manquait. Pour savoir où votre territoire a besoin de votre club, il faut maintenant regarder ce que la catastrophe a cassé dans son économie : c'est l'objet du chapitre suivant.

Checklist¶

Pour aller plus loin¶

Global Cluster for Early Recovery, Guidance Note on Inter-Cluster Early Recovery, janvier 2016.
IASC Cluster Working Group on Early Recovery, Guidance Note on Early Recovery, avril 2008.
Programme des Nations unies pour le développement, Guidance Note: Building Resilience through Livelihoods and Economic Recovery, 2022.
Organisation internationale du Travail, Recommandation (n° 205) sur l'emploi et le travail décent pour la paix et la résilience, Genève, 2017.
Assemblée générale des Nations unies, Rapport du groupe de travail intergouvernemental d'experts à composition non limitée sur les indicateurs et la terminologie relatifs à la réduction des risques de catastrophe, A/71/644, 2016.
Nations unies, Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe 2015-2030, 2015.
Global Shelter Cluster, Shelter Projects 2017-2018, étude de cas A.18, « Nepal 2016-2017, Earthquake ».
Rotary International, Rotary Code of Policies et The Rotary Foundation, Rotary Foundation Code of Policies, versions en vigueur, sur My Rotary.