Chapitre 4 : De l'urgence au relèvement, quand et comment¶

Le 14 avril 2011, un peu plus d'un mois après le séisme et le tsunami du 11 mars, un palangrier thonier entre dans le port de Shiogama, dans la préfecture de Miyagi. Il vient d'Oita, dans l'ouest du Japon. C'est le premier navire de pêche à y accoster depuis la reprise des activités du port. Il débarque du thon frais pêché dans le Pacifique : du germon, de l'albacore, du thon obèse.

La criée n'est pas intacte. Mais environ un tiers de ses installations a échappé à la destruction, et les entrepôts frigorifiques sont restés utilisables. Après des semaines de remise en état, on a pu y refaire des ventes aux enchères. Le 18 avril, un deuxième navire arrive, de Tokushima. Un troisième est attendu pour la fin du mois.

Le 19 avril, le président de l'Association japonaise des pêches passe à Shiogama pour remettre au maire les dons collectés dans la profession. En les lui remettant, il salue une ville qui a montré très tôt un signe de relèvement, « as seen in the case of landings of tuna at its port soon after the disaster ». Le maire lui raconte alors l'arrivée du thonier, et il en tire aussitôt un programme : partir de ce qui a tenu. Puisque les chambres froides fonctionnent, il veut que la criée serve aussi aux entreprises de transformation des produits de la mer, et pas seulement aux pêcheurs.

Le même jour, la délégation se rend à Ishinomaki, la ville voisine. Là, la criée, les usines de transformation et les installations d'aquaculture ont été détruites, et plus de 4 000 emplois ont disparu. Le président de la criée demande que la reconstruction traite ensemble la pêche, le marché et la transformation, parce que dans un port de pêche ces trois métiers ont grandi en liaison très étroite.

Un bateau, une criée, une chambre froide. À Shiogama, ce 14 avril, la chaîne a recommencé à tourner.

Ce que la scène enseigne¶

Personne n'a décrété à Shiogama la fin de l'urgence. Sur la route d'Ishinomaki, ce 19 avril, la délégation de l'association est prise dans une longue file de véhicules des forces d'autodéfense venues pour les secours, et de camions qui apportent des biens d'urgence de tout le Japon. Mais un signal économique précis venait d'apparaître : un acheteur, un vendeur et un lieu d'échange s'étaient retrouvés. Le maire l'a lu comme tel et en a fait un point d'appui.

Trois leçons en découlent pour votre club.

La bascule n'est pas un interrupteur. Le relèvement ne commence pas le jour où les secours s'arrêtent : les deux se chevauchent pendant des semaines, parfois des mois, et ils ne se chevauchent pas de la même façon d'un quartier à l'autre. Shiogama repartait pendant qu'Ishinomaki comptait ses pertes. Le chapitre 2 a montré que les textes internationaux le disent depuis 2008 ; ce chapitre en tire les conséquences pratiques.

Le meilleur signal est économique. On peut savoir si les routes sont ouvertes et si l'eau arrive. Il est plus utile encore de savoir si les échanges reprennent : un commerce qui rouvre, une criée qui vend, un atelier qui reçoit une commande. Ces signaux disent que l'économie locale peut de nouveau absorber de l'aide, et donc que la forme de l'aide doit changer.

Le relèvement part de ce qui a tenu. Le maire de Shiogama n'a pas demandé une criée neuve. Il a demandé que la criée qui restait serve à plus de monde. C'est la logique de tout ce livre : repérer ce qui fonctionne encore, ou de nouveau, et le reconnecter, plutôt que de tout remplacer. Le chapitre 8 reviendra sur cette manière de chercher le maillon qui manque dans une chaîne.

Le principe : décider sur des signaux, pas sur une date¶

Il n'existe pas de liste internationale¶

Votre club cherchera peut-être une norme qui dirait : « le relèvement commence quand tel indicateur atteint tel seuil ». Elle n'existe pas. Les cadres internationaux du relèvement précoce, publiés par le groupe sectoriel des Nations unies en 2008 puis en 2016, parlent de critères de sortie à fixer d'avance et de conditions de marché, pas d'une liste universelle de seuils. La note de 2008 illustre son propos par un calendrier de dix-huit mois, puis prévient qu'en réalité il est bien plus difficile de fixer un calendrier ferme au relèvement précoce, dont la durée dépend toujours fortement du contexte.

Ce qui existe, ce sont des ordres de grandeur. Le guide d'analyse de marché du Comité international de la Croix-Rouge et de la Fédération internationale (MAG, 2014) couvre la période qui va de deux semaines à un an après le choc. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) observe que les programmes d'emploi d'urgence durent en général jusqu'à six mois après une petite catastrophe, et au moins un an après une grande. Ces repères décrivent ce que l'on a vu, ils ne disent pas quand basculer.

Les cinq indicateurs du guide catastrophe¶

Le guide catastrophe, premier livre de cette trilogie, propose au chapitre 23 cinq indicateurs pour reconnaître le moment où une communauté quitte l'urgence. Ils sont un outil propre à la trilogie : compatibles avec les cadres internationaux, ils n'en sont pas tirés.

Indicateur	Ce qu'il signifie
Plus de sauvetages nécessaires	les recherches sont terminées, toutes les personnes piégées sont localisées
Besoins vitaux assurés	eau, nourriture et abri d'urgence sont disponibles pour tous
Accès rétabli	les routes principales sont praticables, l'approvisionnement extérieur est possible
Zone déclarée sûre	les autorités confirment l'absence de danger immédiat
Autorités civiles aux commandes	la gestion de crise est revenue aux autorités civiles normales

Le guide dit que lorsque ces cinq indicateurs sont réunis, même partiellement, il est temps de changer de mode : de « sauver des vies » à « reconstruire des vies ». Il dit aussi qui décide : le coordinateur catastrophes du club, avec le responsable catastrophes du district et les autorités civiles. Jamais seul.

Deux signaux économiques à ajouter¶

Ces cinq indicateurs disent que l'urgence vitale est passée. Ils ne disent pas si l'économie locale peut repartir. Les sources du relèvement économique ajoutent deux questions que votre club se posera en même temps.

Les marchés fonctionnent-ils de nouveau ? Le PNUD, dans sa note de 2013 sur l'emploi d'urgence et la relance des entreprises, demande de réduire les aides au redémarrage dès que les marchés commencent à revivre, et de les arrêter complètement quand ils fonctionnent de nouveau normalement, à l'exception de quelques ménages très démunis. Une procédure de travail rémunéré (cash for work) rédigée pour l'Irak en 2022, un contexte d'après-conflit dont la méthode se transpose à une catastrophe, pose la règle inverse au début : ce travail payé en argent n'a de sens que là où des marchés fonctionnent, puisque sans marchandises à acheter l'argent ne sert à rien. Le marché est donc à la fois la condition de l'argent et le signal de la fin de l'aide.

L'aide gêne-t-elle l'embauche locale ? La même procédure demande, si les entreprises locales peinent à recruter parce que le travail rémunéré leur fait concurrence, de réduire le nombre de participants, le nombre de jours ou les salaires. L'Organisation internationale du travail (OIT) résume l'enjeu dans ses lignes directrices sur le relèvement économique local : plus les secours durent, plus leurs effets de distorsion sur les marchés se font sentir à moyen et long terme.

Les standards minimaux pour le relèvement économique (MERS), compagnons du manuel Sphere, ajoutent une condition de séquence que votre club retiendra : en règle générale, une population doit s'être stabilisée et pouvoir couvrir ses besoins les plus élémentaires avant que les organisations ne commencent à remplacer les biens productifs perdus. Remplacer un bateau, une machine ou un stock vient après, pas pendant.

flowchart TB
    A[Secours<br/>sauver des vies] --> B{Cinq indicateurs<br/>du guide catastrophe}
    B -->|pas encore| A
    B -->|réunis, même en partie| C{Signaux économiques}
    C --> D[Les marchés fonctionnent-ils ?<br/>commerces rouverts, prix stables]
    C --> E[L'aide gêne-t-elle l'embauche<br/>ou les ventes locales ?]
    D --> F[Décision de bascule<br/>club, district, autorités]
    E --> F
    F --> G[Liste arrêter<br/>chaque activité d'urgence<br/>avec son critère d'arrêt]
    F --> H[Liste commencer<br/>évaluation, filtre ne pas nuire,<br/>premiers leviers]

Ce que la bascule change dans l'aide¶

Basculer ne veut pas dire arrêter d'aider. Cela veut dire changer la forme de l'aide, à mesure que l'économie locale peut de nouveau en porter une partie.

Les lignes directrices de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge sur les transferts monétaires (2007) le disent à propos de l'argent. Quand le marché est gravement perturbé et que le besoin est urgent, les biens en nature s'imposent ; mais, ajoutent-elles, « it will often be possible to phase in cash distributions as the market begins to recover » : on peut souvent introduire l'argent par étapes, à mesure que le marché se relève. Le chapitre 5 explique pourquoi ce passage compte tant.

Les lignes directrices de l'évaluation des besoins post-catastrophe (PDNA) consacrées à l'emploi décrivent la même évolution pour le travail. Dans les premiers temps, l'emploi ordinaire peut être complété par des emplois de courte durée liés aux secours. Ce type d'emploi, entièrement dépendant des ressources des secours, doit progressivement céder la place à des emplois liés à la reconstruction et à la reprise économique, encore soutenus par l'aide extérieure. Enfin, quand la reconstruction s'achève, la structure de l'emploi doit refléter de nouveau celle de l'économie locale, c'est-à-dire l'offre et la demande ordinaires. Le même document pose en principe : « Rapid economic reactivation is the best way to create genuine jobs, getting people out of relief as soon as possible. »

Trois étapes, donc, pour l'emploi comme pour les biens : l'aide qui remplace, l'aide qui accompagne, puis l'économie ordinaire. La bascule de ce chapitre est le passage de la première à la deuxième.

Fixer la sortie au moment de l'entrée¶

La règle la plus constante des textes internationaux tient en une phrase : on décide de la fin d'une activité au moment où on la commence. La note de 2008 du groupe sectoriel du relèvement précoce demande à tout mécanisme de coordination de définir, dès sa création, quand et à quelles conditions il fermera et passera la main. Elle ajoute qu'il faut définir dès le début des critères clairs de sortie pour chaque programme de relèvement. La note de 2016 reprend l'idée : les stratégies de sortie se préparent tôt, en disant quelles conditions doivent être remplies pour mettre fin à l'urgence ou passer aux activités ordinaires de développement.

Le guide catastrophe applique cette règle à la cuisine collective, au chapitre 14. Il la ferme dès que deux de ces trois critères sont remplis :

au moins 80 % des commerces alimentaires de la zone ont rouvert ;
le coût d'un repas de la cuisine dépasse le prix d'un repas équivalent acheté sur le marché local ;
la fréquentation est tombée sous 20 % du pic, trois jours de suite.

Ces seuils sont ceux du guide, pas une norme internationale. Mais la logique est la bonne, et elle est économique : deux des trois critères regardent le marché. Une cuisine qui continue après la réouverture des épiceries fait concurrence aux épiciers.

Une date peut aider¶

Si la bascule n'est pas un interrupteur, une date peut quand même servir. Après le séisme de 2005 au Pakistan, le gouvernement a fixé au 31 mars 2006 « the end of relief », la fin des secours, et le début du passage au relèvement et au développement. La coordination des secours résiduels aux personnes déplacées a continué, mais la coordination d'ensemble est passée à une cellule de transition chargée du relèvement. Selon la note de 2008 qui rapporte l'épisode, cette date s'est révélée utile pour faire passer les esprits du court terme au long terme.

Cette date, ce sont les autorités qui la fixent, et la note de 2016 rappelle que le succès du relèvement suppose un passage rapide d'une réponse conduite par les acteurs internationaux à une réponse conduite par les autorités nationales. Si une date existe, votre club s'y aligne et l'annonce à ses donateurs. Si elle n'existe pas, il se donne une date de révision : par exemple, un point de bascule examiné en réunion à un mois, puis à trois mois. C'est une proposition de ce livre.

Annoncer la fin dès le début¶

À Tacloban, aux Philippines, après le typhon Haiyan du 8 novembre 2013, un programme financé par l'UNICEF et distribué par Action contre la Faim a versé 100 dollars par mois, pendant six mois, de février à juillet 2014, à 10 000 familles vulnérables de la ville et de cinq municipalités voisines. Une étude de l'institut philippin d'études du développement (PIDS) a suivi ces familles avant, pendant et après le programme.

Ses constats tiennent en quelques lignes. Les bénéficiaires savaient dès le départ que l'aide durerait six mois. Beaucoup espéraient une prolongation, mais tous connaissaient la date de fin, et une partie d'entre eux s'y sont préparés en consacrant une part de l'argent à une petite activité : élevage de porcs, vente de nourriture, services de manucure. Quand les versements se sont arrêtés, les revenus sont retombés d'autant, sauf chez ceux qui avaient lancé une activité. Les auteurs notent qu'une somme versée en une fois aurait donné plus de capital aux ménages entreprenants, et que six mois n'ont pas suffi à tous pour se relever.

Ce que votre club en retient : annoncer la fin dès le début, si dur que cela paraisse, permet aux gens de s'organiser. Et le moment où un transfert s'arrête est souvent celui où un appui à l'activité, pour ceux qui veulent en lancer une, a le plus de valeur. Le chapitre 6 traite de cet appui, le chapitre 14 de la sortie en général.

L'erreur inverse est documentée en Haïti. Après le séisme de janvier 2010, les programmes de déblaiement payés à la journée ont employé un grand nombre d'habitants. L'évaluation indépendante commandée par le PNUD en 2014 juge que ce travail rémunéré était une bonne approche, mais qu'il « lasted too long » et a mis du temps à évoluer vers une forme plus constructive, le paiement au volume de gravats enlevé. Le chapitre 7 raconte cette évolution.

Ce que fait le club¶

Penser l'économie dès la première semaine¶

Votre club n'a pas à attendre la bascule pour regarder l'économie. Le premier des standards MERS consacrés aux entreprises et aux marchés s'intitule « Send market systems staff immediately after a crisis » : envoyer, dès la crise, des personnes chargées des marchés aux côtés des premiers intervenants, pour que les secours limitent leurs effets négatifs sur les marchés et les moyens de subsistance. Le même standard demande de chercher, dès les secours, des occasions de s'appuyer sur les fournisseurs et les entreprises locales existantes. La note de 2008 sur le relèvement précoce fixe parmi ses trois objectifs celui de soutenir les initiatives de relèvement spontanées des communautés touchées.

À l'échelle d'un club, la traduction est simple, et c'est une proposition de ce livre : pendant que la plupart des membres sont mobilisés par les secours, désignez un ou deux membres qui ne s'en occupent pas, et dont le seul travail est d'observer l'économie. Quelles boutiques ont rouvert cette semaine ? Quel grossiste a repris ses livraisons ? Les prix des produits de base ont-ils bougé ? Les achats du club pour les secours peuvent-ils se faire chez un commerçant local plutôt qu'au loin ? Ce sont eux qui, le moment venu, apporteront à la décision de bascule les preuves que les cinq indicateurs ne donnent pas.

Qui décide¶

La décision de bascule ne se prend pas en conseil d'administration du club, seul. Elle se prend avec trois cercles.

Qui	Ce qu'il apporte	Ce que le club lui demande
Autorités locales	la date officielle, les priorités, les zones	quelles activités d'urgence restent nécessaires, et jusqu'à quand
District	la vue d'ensemble, les subventions, le lien à la Fondation	l'accord sur la suite, le dépôt éventuel d'une subvention
Coordination humanitaire	qui fait quoi, les taux de salaire et montants convenus	où l'aide du club gêne, où elle manque

Votre club apporte, lui, ce que les autres n'ont pas : ses membres savent quelles boutiques ont rouvert, quel grossiste a repris ses livraisons, quelle banque prête de nouveau. La fiche d'évaluation du chapitre 3 sert ici de preuve.

La liste « arrêter »¶

Pour chaque activité que le club conduit pendant l'urgence, écrivez trois choses : le critère qui dira qu'il faut l'arrêter, qui le constate, et ce qui prend le relais. Le guide catastrophe en donne les premières lignes au chapitre 23 ; le tableau les complète avec les deux signaux économiques.

Activité d'urgence	Critère d'arrêt	Ce qui prend le relais
Distribution alimentaire quotidienne	commerces alimentaires rouverts, prix stables	marché local, transferts par un partenaire si besoin
Cuisine collective	deux des trois critères du guide catastrophe	commerces et restaurants locaux, services sociaux
Collecte de biens au pays du club	commerçants locaux capables de fournir	achats sur place ou argent (chapitre 5)
Travail rémunéré de déblaiement	employeurs locaux qui peinent à recruter	emplois de reconstruction, formation (chapitre 7)
Hébergement collectif	abris familiaux disponibles	abris temporaires familiaux
Réunions de coordination quotidiennes	situation stabilisée	deux fois par semaine, puis chaque semaine

Annoncez chaque arrêt quelques jours à l'avance, orientez les personnes vulnérables vers les services permanents, puis fermez et rendez compte. Le guide catastrophe détaille cette procédure pour la cuisine collective.

La liste « commencer »¶

En face, la liste de ce que le club commence. Elle ne contient pas encore de projets : elle contient des travaux préparatoires.

L'évaluation économique du chapitre 3, si elle n'est pas faite, ou sa mise à jour.
Le filtre « ne pas nuire » du chapitre 5, appliqué à chaque idée qui circule déjà au club.
Les besoins durables, distingués des besoins d'urgence : quels métiers, quels commerces, quelles chaînes sont bloqués, et par quoi.
Les partenaires : prêteur local, chambre de commerce, coopérative, centre de formation, groupe d'action Rotary. Ce livre propose qu'à ce moment le club et le district invitent le groupe d'action Rotary pour le développement économique communautaire (RAGCED) à la conception du relèvement économique, aux côtés du groupe d'action consacré aux catastrophes, le Disaster Network of Assistance Rotary Action Group (DNA-RAG) ; ce partage des rôles reste à convenir entre les deux groupes (chapitre 11).
Le dossier de financement, commencé tout de suite, pour la raison qui suit.

Préparer le financement pendant l'urgence¶

Deux règles de la Fondation Rotary, dans leur version de juillet 2026, dictent le calendrier.

La subvention catastrophe est courte. Le Disaster Response Grant soutient, selon ses conditions de juillet 2026, les efforts de secours et de relèvement dans les zones touchées par une catastrophe naturelle survenue dans les six mois précédents. Il est accordé aux seuls districts de la zone touchée, jusqu'à 25 000 dollars, et peut couvrir notamment de l'eau, de la nourriture, des bons alimentaires, des médicaments, des vêtements et des matériaux de construction. Le district rend compte de son usage dans les six mois qui suivent le versement. Il peut donc servir de pont pendant la bascule, à condition que le district le demande à temps.

La subvention mondiale ne paie rien d'antérieur. Les conditions des subventions mondiales (Global Grants) en vigueur en juillet 2026 excluent les dépenses engagées, et les activités en cours ou déjà terminées, avant l'approbation de la subvention. Ce que votre club finance de sa poche pendant l'urgence ne sera pas remboursé par une subvention mondiale ultérieure. Si le relèvement doit passer par elle, il faut monter le dossier pendant que l'urgence continue, pour que l'argent arrive quand le relèvement commence.

Le Code de la Fondation résume la doctrine : le rôle du Rotary International et de la Fondation est d'être une ressource et d'aider au relèvement à long terme après une catastrophe. Le chapitre 10 détaille les trois outils, leurs montants et leur enchaînement. Vérifiez toujours les Terms and Conditions en vigueur sur My Rotary avant de bâtir un budget.

Les pièges¶

Piège	Pourquoi il arrive	Parade
Continuer les distributions par habitude	elles sont visibles et appréciées	un critère d'arrêt écrit pour chaque activité
Basculer trop tôt	le club est fatigué, l'attention baisse	vérifier les cinq indicateurs avec les autorités
Attendre une date officielle qui ne vient pas	on cherche une norme qui n'existe pas	se fixer des dates de révision à un et trois mois
Décider seul	le club veut aller vite	décider avec le district, les autorités, la coordination
Arrêter sans prévenir	on pense que tout le monde le sait	annoncer la fin dès le début, puis quelques jours avant
Dépenser avant d'avoir monté le dossier	l'urgence presse	aucune subvention mondiale ne rembourse l'antérieur
Remplacer les biens productifs trop tôt	on veut montrer un résultat	attendre que la population se soit stabilisée

Un dernier piège tient à la géographie. La bascule ne se fait pas partout en même temps : un quartier repart pendant que son voisin est encore sinistré, comme Shiogama et Ishinomaki le même jour. Votre décision vaut pour une zone, pas pour toute la région, et elle se révise.

Ce que votre club a désormais en main¶

À la fin de ce travail, votre club dispose de sa décision de bascule : la date à laquelle il a constaté, avec le district et les autorités, que les indicateurs et les signaux de marché étaient réunis ; la liste « arrêter », avec un critère d'arrêt et un relais pour chaque activité d'urgence ; la liste « commencer », avec les travaux préparatoires et le dossier de financement lancé. C'est la deuxième pièce du dossier de relèvement, après la fiche d'évaluation du chapitre 3.

Le maire de Shiogama n'a pas attendu que toute la côte soit reconstruite pour s'appuyer sur un thonier et une chambre froide. Il a vu ce qui repartait, et il a voulu que cela serve à plus de monde. Reste à savoir comment aider ce qui repart sans l'écraser : c'est la question du chapitre suivant.

Checklist¶

Pour aller plus loin¶

IASC Cluster Working Group on Early Recovery, Guidance Note on Early Recovery, avril 2008.
Global Cluster for Early Recovery, Guidance Note on Inter-Cluster Early Recovery, janvier 2016.
PNUD, Guidance Note: Emergency Employment and Enterprise Recovery, 2013.
SEEP Network, Minimum Economic Recovery Standards, troisième édition, Practical Action Publishing, 2017.
CICR et FICR, Market Analysis Guidance, Genève, 2014.
La Fondation Rotary, Terms and Conditions for Rotary Foundation Disaster Response Grants et Terms and Conditions for Rotary Foundation Global Grants, versions de juillet 2026, sur My Rotary.
Le guide catastrophe, chapitre 14 (stabilisation, fermeture de la cuisine collective) et chapitre 23 (de la réponse au relèvement).