Chapitre 12 : Travailler avec les acteurs humanitaires¶

Le 8 novembre 2013, le typhon Haiyan, que les Philippins appellent Yolanda, traverse les Visayas. Il tue plus de six mille personnes. Selon la revue conduite au printemps suivant pour deux collectifs d'organisations humanitaires, le Disasters Emergency Committee et la Humanitarian Coalition, il endommage quelque 33 millions de cocotiers et environ 30 000 bateaux de pêche.

Dans les groupes de discussion que réunissent les évaluateurs, des femmes expliquent ce qu'est devenu le travail. Faute de bateau, beaucoup d'hommes et de femmes se louent comme aides dans les fermes voisines, pour environ 80 pesos par jour. Le salaire minimum, selon le lieu, va de 260 à 327 pesos.

Très tôt dans la réponse, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies (OCHA) nomme un coordinateur pour le groupe de travail sur les transferts monétaires. Les organisations qui paient des habitants pour déblayer les routes, dégager les drains ou réparer des bateaux s'alignent alors sur des salaires journaliers comparables, calés sur le salaire minimum : de 260 à 327 pesos selon le lieu, pour les membres des deux collectifs. Quelques organisations extérieures à ces réseaux paient beaucoup plus. La revue note que cela a faussé ces programmes de travail rémunéré et, d'après les témoignages recueillis, détourné des gens de leur emploi régulier.

À Concepcion, dans la province d'Iloilo, l'ONG Concern cherche avec le maire un terrain pour un chantier naval. Avec des pêcheurs, des pêcheuses et des charpentiers de marine, elle installe une chaîne provisoire de construction de bateaux. Les bénéficiaires sont ceux qui ont perdu le leur, et ils le finissent eux-mêmes : ils le poncent, le peignent selon leur goût, posent les balanciers en bambou. Un contrôle de qualité suit le travail. Ceux qui ont perdu leurs filets, leurs lignes ou leur moteur hors-bord les reçoivent aussi.

Deux gestes de coordination, l'un à l'échelle d'une région, l'autre à l'échelle d'une commune, et tous deux tournés vers l'économie locale : le prix du travail, le métier des pêcheurs.

Ce que la scène enseigne¶

Se coordonner, c'est d'abord fixer des prix. Un salaire versé par une organisation d'aide est un prix sur le marché local du travail. Quand des aides agricoles gagnent environ 80 pesos par jour, un programme qui paie beaucoup plus que le salaire minimum attire les travailleurs, y compris ceux qui avaient encore un emploi, et cet emploi-là existera encore quand le programme sera fini. Les standards minimaux pour le relèvement économique (MERS) décrivent ce risque : les salaires du travail rémunéré doivent tenir compte du marché local pour éviter le « poaching », le fait de débaucher des travailleurs d'un emploi moins payé mais plus durable. Le même raisonnement vaut pour la valeur d'un transfert monétaire ou le taux d'un prêt.

Une coordination marche quand quelqu'un en est chargé tôt. Selon la revue, la nomination précoce, par OCHA, d'un coordinateur dont c'était le travail a aidé les organisations à harmoniser leurs pratiques, au moment où les programmes démarraient. Les salaires trop élevés sont venus d'organisations extérieures aux deux collectifs étudiés.

Le bon niveau est souvent la commune. À Concepcion, le chantier naval part d'une discussion avec le maire. La même revue rapporte que, dans l'île de Samar, les organisations jugeaient les grandes réunions de coordination lointaines et préféraient se coordonner au niveau municipal ; l'une d'elles a demandé à un maire d'accueillir ces réunions dans sa commune, « that is where the action is ». Les maires, de leur côté, appréciaient les réunions des groupes sectoriels comme une occasion de rencontrer les ONG et de présenter leurs demandes.

Coordonner sans se substituer. Plutôt que de livrer des bateaux tout faits, la chaîne de Concepcion fait travailler des charpentiers de marine et laisse aux pêcheurs le soin de finir leur outil. Le chapitre 5 a montré ce que coûtent, au Sri Lanka, des bateaux donnés sans compter ; le chapitre 8, comment rétablir une chaîne plutôt que se substituer à elle.

Votre club n'est pas une agence humanitaire. Il arrive souvent après elles, et il reste après elles. Entre les deux, il travaille à côté d'elles : ce chapitre dit comment.

Le principe : l'autorité pilote, les autres s'insèrent¶

Les autorités d'abord¶

Toutes les sources convergent sur un point. Les MERS l'écrivent sans détour : « It is the primary role and responsibility of the government of the affected state to respond to and coordinate humanitarian responses from assisting organizations. » La note d'orientation du groupe de travail interagences sur le relèvement précoce, dès 2008, posait que les structures de l'État doivent conduire la coordination du relèvement, et que celui-ci doit être « owned and led by national actors ». La revue des Philippines en fait sa neuvième recommandation : coordonner « with and through government at all levels from the beginning ».

Concrètement, le pilote est une personne et un bureau que votre club peut identifier. Au Népal, en 2015, le gouvernement crée une Autorité nationale de reconstruction (chapitre 2) ; le programme de relèvement que le district Rotary 3292 rédige en août 2015 la cite, avec le groupe sectoriel de l'abri et un groupe de travail sur le relèvement et la reconstruction animé par ONU-Habitat, dont l'objet est de donner aux organisations un espace pour discuter avec le gouvernement du programme de reconstruction des logements. Ailleurs, ce sera une préfecture, une mairie, une agence nationale de gestion des catastrophes. L'évaluation des besoins post-catastrophe (PDNA) elle-même n'est conduite qu'à la demande du gouvernement (chapitre 3).

Le système humanitaire, tel qu'il fonctionne aujourd'hui¶

À côté des autorités, le système humanitaire international s'organise par groupes sectoriels, les « clusters ». Le Comité permanent interorganisations (IASC) en a créé neuf en 2005, chacun confié à une agence chef de file ; le relèvement précoce en faisait partie, sous la conduite du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).

Si votre club a lu, dans des documents plus anciens, qu'il existe partout un cluster du relèvement précoce dirigé par le PNUD, cette description est dépassée. Depuis la note d'orientation du groupe mondial de 2016, le relèvement précoce est intégré au travail de tous les groupes sectoriels, et le mécanisme principal de sa coordination est la coordination entre ces groupes. La note est catégorique : « Creating a new coordination body for early recovery is never advised. » Un groupe dédié n'est créé qu'au cas par cas, quand des besoins restent sans réponse, et son nom varie d'un pays à l'autre. Aux Philippines, en 2013, la revue mentionne un groupe « relèvement précoce et moyens de subsistance ».

Deux détails de cette revue intéressent directement un club. D'abord, la chambre de commerce coprésidait le groupe des moyens de subsistance, exception notable dans une réponse où le secteur privé pesait peu dans les groupes sectoriels : un réseau d'entreprises peut avoir sa place à la table. Ensuite, les groupes de travail sur les transferts monétaires, comme celui qui a aligné les salaires, sont le lieu où se fixent les prix de l'aide.

L'outil commun : qui fait quoi, où¶

L'outil que vous rencontrerez partout s'appelle le 3W, pour « Who does What Where » : qui fait quoi, où. OCHA le décrit ainsi : il sert à montrer « the operational presence by sector and location within an emergency », à repérer des partenaires possibles et, grossièrement, les doublons et les manques. Chaque groupe sectoriel tient son propre tableau détaillé ; OCHA rassemble les informations communes. Des variantes ajoutent une quatrième question, « quand » : les MERS parlent des « 4Ws (who, what, when, where) ».

Le tableau ne vaut que ce que les organisations y déclarent. Une organisation qui n'y figure pas n'existe pas pour les autres, et elle ne peut pas savoir qui travaille déjà dans le village où elle compte agir.

Ce que demandent les standards¶

Les MERS consacrent leur deuxième standard fondamental à la coordination. Ses actions clés et ses indicateurs tiennent en trois verbes. Participer, dès le début, aux réunions de coordination existantes, « and avoid creating new structures where possible ». Informer les organes de coordination de son mandat et de ses programmes. Dire ses manques : les organisations qui ne peuvent pas répondre à un besoin repéré « make gaps known, so that others may assist ».

Les autres indicateurs du standard sont précis : pas de doublon entre organisations dans un même secteur ou une même zone ; des transferts et des distributions « coordinated, sequenced, and aligned with the local economy to avoid responses undermining each other ». Le standard donne un exemple de ce qui arrive sans cela : des organisations qui, dans la même zone, accordent des subventions et des prêts au même public pour le même usage, mais à des taux et à des conditions différents. Pour un club qui finance du crédit (chapitre 6), l'avertissement est direct.

La Norme humanitaire fondamentale (CHS), dans son édition de 2024, formule son sixième engagement du point de vue des personnes touchées : elles ont accès à un « coordinated and complementary support ». La première exigence de cet engagement demande que le travail d'une organisation soit coordonné avec les actions conduites localement et par la communauté, et complémentaire de celles-ci. Une précaution de langage : la norme permet à toute organisation d'écrire « We are working towards the application of the CHS » ; toute autre revendication de conformité suppose une vérification reconnue. Votre club peut s'inspirer de la CHS et le dire en ces termes ; il n'écrit pas qu'il « applique » ou « respecte » la norme.

Côté Rotary, la règle tient en trois mots, déjà rencontrés au chapitre 3 : « Collaborate, don't duplicate. »

Un précédent : une seule agence, des certificats¶

Le chapitre 5 a raconté les bateaux en surnombre du Sri Lanka après le tsunami de 2004. La réponse que le ministère des Pêches a fini par écrire, dans sa stratégie de 2006 préparée avec l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), est une règle de coordination. Elle demande une coordination par district et un échange d'informations entre les fournisseurs de bateaux et les services des pêches, pour que le nombre de bateaux d'avant le tsunami ne soit pas dépassé. Et elle fixe deux conditions : le remplacement des bateaux est confié à une seule agence, et il est subordonné à des certificats de droit délivrés aux pêcheurs qui ont perdu le leur.

La leçon dépasse la pêche. Quand un bien productif est remplacé par plusieurs donateurs à la fois, il faut un registre unique des ayants droit et un seul guichet. Ce registre n'est presque jamais tenu par une ONG ou un club : il appartient à l'autorité.

Ce que fait le club¶

Dresser la carte des acteurs¶

La première tâche est de savoir qui est là. Le tableau suivant donne la trame de la carte que votre club tiendra à jour ; adaptez les lignes à votre territoire.

Acteur	Ce qu'il fait	Ce que le club lui demande	Ce que le club lui apporte
Mairie, autorité de reconstruction	pilote, autorise, tient les listes	priorités, zones, règles locales	connaissance des entreprises, relais
Coordination humanitaire (OCHA, groupes sectoriels)	réunions, tableau 3W	qui fait quoi, où	déclaration de vos activités
Groupe de travail transferts monétaires	fixe salaires et valeurs	les taux convenus	votre alignement
Croix-Rouge, Croissant-Rouge	secours, transferts, évaluations	évaluations des marchés	liste de commerçants
ONG locales et internationales	programmes de terrain	partenariat, savoir-faire	financement ciblé, employeurs
Chambre de commerce, associations professionnelles	représentent les entreprises	données, accès aux patrons	réseau, présence durable
Prêteurs locaux (banques, microfinance)	crédit, épargne	état de leurs clients	financement de liquidité (chapitre 6)
District, groupes d'action Rotary	appui, financement	conseil, relais (chapitre 11)	informations de terrain

Pour chaque ligne, notez un nom de fonction, un numéro, la date du dernier contact. Cette carte est la première version de la pièce que ce chapitre ajoute au dossier.

Entrer dans la coordination en neuf temps¶

Aucune procédure officielle ne décrit comment une petite organisation civile s'insère dans la coordination d'un relèvement. La méthode qui suit est une synthèse proposée par ce livre, à partir des notes d'orientation sur le relèvement précoce, des MERS, de la CHS, du guide d'évaluation du Rotary et de la revue des Philippines.

Se présenter à l'autorité qui pilote le relèvement, avant de lancer quoi que ce soit : qui vous êtes, ce que vous savez faire, ce que vous ne savez pas faire.
Trouver la bonne réunion. Selon le pays, un groupe sectoriel, un groupe intersectoriel, un groupe de travail sur les moyens de subsistance ou sur les transferts monétaires. Pour un projet local, la réunion municipale est souvent la plus utile.
Lire le 3W avant de choisir un village ou un secteur. Ajustez le projet pour combler un manque plutôt que pour doubler un acteur.
Déclarer vos activités dans le format en usage, même modestes.
Aligner vos prix : salaires journaliers, valeur des transferts, taux et conditions des prêts. Demandez les taux convenus avant d'en fixer un.
Partager vos données d'évaluation (chapitre 3) pour épargner aux sinistrés des entretiens répétés.
Dire vos manques. Les MERS donnent un exemple : une organisation constate une forte demande de crédit et d'épargne qu'elle ne sait pas satisfaire ; elle présente le personnel d'une institution de microfinance locale aux responsables communautaires et signale la demande aux autres organisations. Un club joue bien ce rôle d'entremetteur.
Inscrire le projet dans le plan local. Pour un projet de préparation aux urgences, les lignes directrices de la Fondation Rotary pour le développement économique communautaire (avril 2024) demandent même l'aval des autorités locales ou nationales compétentes.
Rendre compte régulièrement, y compris de votre sortie. Une carte qui n'est pas mise à jour induit les autres en erreur.

flowchart TB
    A[Autorité locale] --> B[Réunion de coordination]
    B --> C[Lire le 3W]
    C --> D[Choisir un manque]
    D --> E[Aligner prix et règles]
    E --> F[Déclarer et partager]
    F --> G[Rendre compte, puis sortir]
    G -.->|à chaque réunion| B

Ce que le guide catastrophe vous a appris, et ce qui change¶

Le chapitre 22 du guide catastrophe donnait, pour les premiers jours, cinq actions : se signaler, déclarer ses capacités, demander une zone ou un rôle plutôt que s'en attribuer un, assister aux réunions, rendre compte dans le cadre commun. Il proposait aussi une fiche quotidienne « qui fait quoi où », version de terrain du 3W, et rappelait que le Rotary complète, soutient et finance, mais ne dirige pas les opérations. Ces principes sont confirmés par les MERS et par les notes d'orientation sur le relèvement précoce.

Trois choses changent avec le relèvement. Le rythme d'abord : les réunions quotidiennes de la phase aiguë laissent place à des réunions moins fréquentes, souvent au niveau de la commune. Les interlocuteurs ensuite : les services de secours passent au second plan, les services économiques de la mairie, la chambre de commerce, les prêteurs et les groupes des moyens de subsistance au premier. L'objet enfin : on ne coordonne plus des distributions mais des prix, des listes de bénéficiaires et des calendriers.

Le chapitre 20 du guide CED, lui, traite de la coordination interne d'un projet en temps normal : comité de pilotage, réunion de projet, tableau de bord, journal des décisions, répertoire partagé. Ces outils restent valables après une catastrophe. Ce qui s'y ajoute, c'est la coordination externe décrite ici : votre projet n'est plus seul sur son territoire.

Ce que votre club apporte aux humanitaires¶

Les organisations humanitaires ont l'expérience, la logistique, les méthodes. Elles manquent souvent de deux choses que votre club possède. La connaissance fine de l'économie locale, d'abord : qui vendait quoi et à qui, quels fournisseurs ont survécu, quel prêteur connaît ses clients (chapitre 3). La durée, ensuite : les organisations humanitaires partent, votre club reste.

Concrètement, un club peut offrir aux organisations présentes une liste de commerçants et d'artisans du lieu, des employeurs prêts à prendre des apprentis (chapitre 7), une salle de réunion, des contacts dans les banques locales, et une mémoire des projets une fois les équipes internationales parties. La revue des Philippines rapporte aussi qu'un réseau d'ONG philippines reprochait aux organisations internationales d'arriver avec des réponses décidées d'avance, souvent dans d'autres pays, avant toute discussion avec les organisations locales. Sa huitième recommandation est de discuter des plans de relèvement avec tous les acteurs et de les partager localement, avec cette question : « whose disaster is it? » Votre club, ancré dans le territoire, est du côté de ceux à qui la catastrophe appartient. S'il est un club partenaire étranger, la question s'adresse à lui.

Travailler avec une ONG dans une subvention mondiale¶

Un partenariat avec une ONG peut entrer dans une subvention mondiale de la Fondation Rotary, sous des conditions précises. Les Terms and Conditions en vigueur en juillet 2026 définissent les organisations coopérantes comme des organisations gouvernementales ou non gouvernementales, ou des établissements d'enseignement, de bonne réputation, qui participent à la mise en œuvre d'un projet ou veillent à ce que ses objectifs soient atteints et ses finances durables. Un accord signé par les deux parrains et l'organisation doit comporter la vérification que la subvention est « initiated, controlled, and managed by Rotary members », et un plan de mise en œuvre qui fixe les responsabilités de chacun.

Deux limites en découlent. La subvention ne finance pas des « activities primarily carried out by an organization other than Rotary » : votre club ne peut pas se contenter de transmettre de l'argent à une ONG. Et une organisation coopérante ne peut pas apporter de contribution en espèces au budget de la subvention. Le chapitre 10 détaille le reste ; vérifiez toujours dans les Terms and Conditions en vigueur sur My Rotary.

Les pièges¶

Piège	Pourquoi il arrive	Parade
Créer sa propre réunion de coordination	on veut garder la main	rejoindre l'existant ; un nouvel organe n'est « never advised »
Payer un autre salaire que le taux convenu	on veut être généreux	demander le taux au groupe des transferts monétaires
Contourner la mairie pour aller directement aux quartiers	c'est plus rapide	passer par l'autorité ; aux Philippines, des communes s'en sont plaintes
Aller là où vont déjà les autres	les lieux connus et les grands axes sont plus faciles	lire le 3W ; viser les zones oubliées
Livrer des biens hors coordination	des membres veulent donner	aucune distribution sans place dans le 3W (chapitre 5)
Décider le projet depuis le club partenaire étranger	l'argent vient de loin	décider sur place, avec les acteurs locaux
Écrire que le club « applique » la CHS	la formule semble rassurante	« nous travaillons à son application »
Ne pas déclarer sa sortie	on part sans bruit	annoncer la fin dans la réunion, mettre à jour le 3W

Le quatrième piège porte un nom dans la revue des Philippines : l'« effet Tacloban », l'idée répandue que les villages éloignés des principaux lieux d'intervention ont reçu l'aide plus tard ; un partenaire local résume : « Most NGOs focus on popular areas. » La revue note en contrepoint que plusieurs organisations se sont efforcées d'atteindre les communautés plus isolées, par exemple dans des îles du nord de Panay. Le cinquième n'est pas théorique non plus : la même revue décrit des files de camions chargés de dons, longues de plusieurs kilomètres, à un terminal de ferry, et les doutes exprimés sur la transparence de l'aide acheminée ainsi.

Ce que votre club a désormais en main¶

À la fin de ce travail, votre club dispose d'une carte des acteurs de son territoire et d'une courte liste d'engagements de coordination : se déclarer, s'aligner sur les prix convenus, partager ses données, dire ses manques, rendre compte, annoncer sa sortie. C'est la pièce que ce chapitre ajoute au dossier de relèvement, à côté de l'organigramme du chapitre 11 ; l'annexe B en donne la trame.

Après Haiyan, les salaires qui n'ont pas monté et le terrain trouvé avec le maire de Concepcion tiennent en quelques lignes dans la revue. Une coordination réussie laisse peu de traces ; on la remarque surtout quand elle manque. Rendre compte aux autres acteurs suppose pourtant de savoir ce que l'on a fait et ce que cela a changé. Mesurer, sans épuiser ceux qu'on aide, est l'objet du chapitre suivant.

Checklist¶

Pour aller plus loin¶

SEEP Network, Minimum Economic Recovery Standards, 3e édition, Practical Action Publishing, 2017, standard fondamental 2 (coordination).
Global Cluster for Early Recovery, Guidance Note on Inter-Cluster Early Recovery, janvier 2016.
IASC Cluster Working Group on Early Recovery, Guidance Note on Early Recovery, avril 2008.
CHS Alliance, Groupe URD et Sphere, Core Humanitarian Standard on Quality and Accountability, édition 2024.
OCHA, IM Toolbox, page « Who does What Where (3W) ».
Disasters Emergency Committee et Humanitarian Coalition, Philippines Typhoon Haiyan Response Review, avril 2014.
Fondation Rotary, Terms and Conditions for Rotary Foundation Global Grants, version de juillet 2026, section 4 (organisations coopérantes), sur My Rotary.
Le guide catastrophe, chapitre 22 (coordonner sur le terrain) ; le guide CED, chapitre 20 (coordonner sur le terrain).