Chapitre 15 : Se préparer à la prochaine¶

Le 25 juin 2020, au Bangladesh, le Croissant-Rouge active son protocole d'action précoce. Les prévisions annoncent une crue de la Jamuna parmi les plus fortes depuis des décennies. Le modèle utilisé par la Société nationale croise le débit attendu à la station de Bahadurabad, la durée probable au-dessus du niveau de danger et les dégâts des crues passées ; il désigne les unions, les plus petites circonscriptions rurales du pays, où l'eau fera le plus de mal. Elles sont plus nombreuses que ce que les moyens disponibles permettent de couvrir. Le Croissant-Rouge en retient dix, dans trois districts, celles qui seront le plus durement touchées.

Dans ces unions, chaque ménage reçoit un score de vulnérabilité fondé sur cinq critères : la solidité du logement, la hauteur d'eau lors des crues précédentes, le nombre d'enfants, de personnes âgées ou handicapées, la composition de la famille, et la principale source de revenu. Les 3 789 ménages retenus reçoivent chacun 4 500 takas, environ 53 dollars, à peu près deux semaines de dépenses alimentaires. L'argent arrive entre 48 et 24 heures avant le premier pic de la crue, qui survient entre le 30 juin et le 3 juillet. Un second pic suivra à partir du 14 juillet.

Six mois plus tard, une équipe interroge 444 ménages : la moitié a reçu l'argent, l'autre moitié, aussi vulnérable et aussi inondée, ne l'a pas reçu faute de moyens. Les résultats sont nets sur un point. Chez les ménages aidés, 51 % ont perdu ou vu abîmés leurs outils de travail, matériel agricole ou de pêche, contre 72 % chez les autres. Ils ont moins souvent emprunté pour faire face : 44 % contre 56 %. Ils ont perdu moins de vaches et de veaux : 9 % contre 22 %.

Sur un autre point, les résultats sont tout aussi nets, et décevants. L'argent n'a pas aidé les familles à reprendre le travail plus vite. Dans les deux groupes, les ménages sont restés en moyenne 46 jours sans pouvoir travailler. Les auteurs de l'étude l'écrivent sans détour : l'intervention n'a pas été efficace pour réduire l'effet de la crue sur la capacité de gain des bénéficiaires.

Préparer protège ce que l'on possède. Cela ne dispense pas de relancer ce que l'on gagne.

Ce que la scène enseigne¶

Ses auteurs présentent l'étude du Bangladesh comme l'une des rares évaluations rigoureuses de l'action anticipatoire : une comparaison quasi expérimentale, sur un seul événement et 444 ménages. Elle dit trois choses utiles à un club.

L'argent est arrivé à temps parce que tout avait été décidé avant. Le seuil de déclenchement, les zones prioritaires, les critères de sélection des ménages, le montant, les partenaires du versement : rien de tout cela ne s'improvise en 48 heures.

Ce que la préparation protège est précisément ce que le relèvement devrait sinon reconstruire. Des outils de travail intacts, un troupeau sauvé, une dette évitée : ce sont les actifs productifs et l'endettement dont parlent les chapitres 6 et 8.

La préparation ne remplace pas le relèvement. Quarante-six jours sans travail dans les deux groupes : la crue a coupé les revenus des familles aidées comme des autres. Les auteurs avancent une explication possible, que les ménages aidés ont pu consacrer ce temps à réparer leur maison ou à soigner les leurs. Quelle qu'en soit la raison, après l'eau, il faudra encore remettre les gens au travail, rouvrir les marchés, relancer le crédit.

C'est ici que la trilogie se referme. Le guide catastrophe traite de l'avant et du pendant, le guide CED du temps normal, ce livre de l'après. Mais l'après d'une catastrophe est l'avant de la suivante.

Le principe : préparer le relèvement avant la catastrophe¶

Ce que dit le cadre de Sendai¶

Le cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe (2015-2030), adopté par les Nations unies en 2015, consacre sa quatrième priorité à « Enhancing disaster preparedness for effective response and to “Build Back Better” in recovery, rehabilitation and reconstruction ». Son paragraphe 32 appelle à agir « in anticipation of events » et rappelle que la phase de relèvement, de réhabilitation et de reconstruction « needs to be prepared ahead of a disaster ».

Trois autres passages concernent directement l'économie locale. Le paragraphe 4 observe que les petites catastrophes répétées et les catastrophes lentes touchent particulièrement les communautés, les ménages et les petites et moyennes entreprises, et représentent une part élevée de toutes les pertes. Les paragraphes 30 j et 31 g demandent de relier les filets de protection sociale aux programmes qui renforcent les moyens de subsistance. Et le paragraphe 36 c s'adresse aux entreprises, aux associations professionnelles et aux fondations philanthropiques : il leur demande d'intégrer la gestion des risques, continuité d'activité comprise, dans leurs modèles et leurs pratiques, « especially in micro, small and medium-sized enterprises ».

Ce livre propose de lire ce paragraphe comme une adresse à votre club : une association de chefs d'entreprise et de professions, adossée à une fondation philanthropique. Sendai ne nomme pas le Rotary.

Ce que permet la Fondation Rotary¶

La préparation entre dans le domaine d'action développement économique communautaire. La politique des domaines d'action d'avril 2024 compte parmi ses buts le renforcement de la résilience économique des communautés face aux catastrophes naturelles, et le développement de services communautaires de préparation aux urgences « to improve economic resilience ». Elle range parmi les activités éligibles la formation et les moyens de base pour des initiatives de préparation, et l'accès des communautés pauvres aux services financiers, épargne et assurance comprises.

Les lignes directrices CED d'avril 2024 précisent ce qu'un projet de préparation doit fournir : une évaluation qui décrit les urgences des trois à cinq dernières années, la réponse des autorités, les populations les plus touchées et les pertes économiques subies ; la place du projet dans le plan de préparation existant, avec l'aval des autorités locales ou nationales compétentes ; et son intégration dans les systèmes municipaux existants. Autrement dit, la Fondation ne finance pas une préparation parallèle. Elle finance un complément à ce que les autorités ont déjà prévu. Vérifiez ces conditions dans les documents en vigueur sur My Rotary.

Cinq chantiers pour une économie mieux préparée¶

1. La continuité d'activité des petites entreprises¶

Un plan de continuité d'activité décrit comment une entreprise réagit, reprend et revient à un niveau d'activité défini après une interruption. Les grandes entreprises en ont souvent un ; les petites, rarement. Le rapport de 2020 du Bureau des Nations unies pour la réduction des risques de catastrophe (UNDRR) sur les petites et moyennes entreprises rassemble quelques chiffres. Au Japon, moins de 10 % des PME ont un tel plan, environ 34 % des entreprises de 101 à 300 salariés, mais environ 2 % de celles de moins de 20 salariés. Aux Philippines, selon une enquête de l'Organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDI) citée par l'UNDRR, 75 % des micro-entreprises n'en avaient pas, souvent parce qu'elles ne savaient pas ce que c'était ou n'avaient pas les moyens d'en rédiger un.

Le même rapport apporte deux nuances que votre club doit connaître. D'abord, avoir un plan ne suffit pas. À la Dominique et dans les îles Vierges britanniques, après les ouragans Irma et Maria de 2017, 67 % des entreprises interrogées avaient un plan de continuité ou des procédures, mais les enquêtes ont révélé une faible intégration de la gestion des risques. Le rapport note que la définition internationale du plan de continuité ne porte pas sur la prévention : un plan dit comment redémarrer, pas comment éviter d'être détruit. Ensuite, la préparation semble payer. Au Japon, parmi les PME préparées, 8 % seulement n'avaient pas retrouvé leur niveau de ventes d'avant, contre 19 % des PME non préparées. C'est une corrélation, pas une preuve : les entreprises qui se préparent sont peut-être aussi les mieux gérées.

Le chiffre le plus utile pour un club est ailleurs. Au Japon, parmi les entreprises de plus de 20 salariés, 68 % ont mis en place un plan quand leurs clients directs les y encourageaient, contre 8 % sans cette demande. Les petites entreprises se préparent quand ceux avec qui elles travaillent le leur demandent. Les membres d'un club sont des clients, des fournisseurs, des banquiers, des donneurs d'ordre. Ils peuvent poser la question à leurs propres fournisseurs, et aider à y répondre. Les standards minimaux pour le relèvement économique (MERS) le recommandent en termes généraux : aider les acteurs du marché à se préparer aux chocs, y compris par une planification financière et organisationnelle.

2. L'épargne, et ses limites¶

Une revue de littérature publiée en 2021 pour un laboratoire d'apprentissage sur l'épargne de la Fondation Mastercard, avec le réseau SEEP, conclut que l'épargne, souvent par des groupes d'épargne, aide fréquemment à résister aux chocs sans vendre ses biens ni réduire ses repas. Après le séisme de 2015 au Népal, les ménages membres de groupes d'épargne informels ont mieux fait face que les autres, alors que 23 % seulement des ménages déclaraient avoir utilisé leur épargne : le bénéfice tenait surtout au soutien social du groupe. À l'ouest de Leyte, un an après Haiyan, une étude commandée par Mercy Corps a trouvé que l'épargne informelle avait aidé au relèvement, pas l'épargne formelle, sans doute parce que les banques étaient inaccessibles juste après le typhon.

La même revue pose la limite : l'épargne personnelle peut ne pas suffire face à un choc grave ou répété, et les groupes d'épargne peinent à payer tous leurs membres quand une catastrophe frappe tout le monde à la fois. Encouragez les groupes d'épargne ; ne les présentez jamais comme une assurance contre la catastrophe.

3. L'assurance, et qui assurer¶

En Haïti, après le séisme de 2010, Fonkoze a traité ses clients sinistrés comme s'ils avaient déjà payé une micro-assurance catastrophe : une aide en espèces, le solde du prêt annulé, un nouveau prêt possible (chapitre 6). Elle en a tiré un produit permanent, lancé officiellement le 12 janvier 2011, un an jour pour jour après le séisme. En 2012, selon l'institution, il était obligatoire pour ses 60 000 clients de microcrédit, avec une prime d'environ 3 % du prêt pour la plupart d'entre elles. En cas de sinistre accepté, Fonkoze annule le solde du prêt, accorde un nouveau prêt et verse environ 125 dollars.

Une étude sur un petit échantillon, après les pluies d'octobre 2011 aux Cayes, montre ce que cela couvre et ne couvre pas : l'annulation et le versement ensemble représentaient environ la moitié des pertes totales des assurés, et le délai moyen de versement allait d'environ un mois et demi à près de deux mois selon les mesures. L'essentiel des pertes non couvertes était indirect : les profits perdus pendant la fermeture du commerce.

Pour l'assurance des agriculteurs, la preuve est plus décevante. Une synthèse d'essais randomisés publiée en 2016 par l'Agricultural Technology Adoption Initiative (ATAI) montre qu'au prix du marché, l'assurance agricole indicielle (déclenchée par une mesure comme la pluviométrie, et non par l'expertise de chaque perte) attire environ 16 % des agriculteurs, et seulement 38 % avec une subvention de moitié. La synthèse juge ces produits peu viables commercialement seuls, et voit plus d'avenir dans l'assurance d'institutions ou de groupes qui mutualisent déjà les risques de leurs membres.

La leçon pour votre club est double. Votre club ne vend pas d'assurance. Mais le prêteur avec qui il travaillera après une catastrophe (chapitre 6) gagne à être choisi avant : les MERS recommandent aux institutions financières d'avoir des procédures de crise écrites et revues chaque année, une sauvegarde de leurs données hors site et une gestion de leur liquidité, parce qu'en crise les clients épargnent moins, retirent leur épargne et manquent des échéances. Un partenaire qui a cela, et qui assure son portefeuille, sera mieux placé pour faire ce que Fonkoze a fait.

4. S'adosser à la protection sociale¶

Le 18 septembre 2017, l'ouragan Maria frappe la Dominique. Selon l'évaluation des besoins post-catastrophe du gouvernement, il fait 31 morts et 37 disparus, touche directement 65 000 personnes, et cause des dégâts et des pertes équivalant à 226 % du produit intérieur brut de 2016. Pendant les premières semaines, l'aide est en nature. À partir de la mi-octobre, alors que les marchés reprennent peu à peu, le ministère des Services sociaux prépare avec le Programme alimentaire mondial (PAM) et l'UNICEF le passage à l'argent.

Le programme de transferts d'urgence démarre début décembre 2017 et atteint près de 25 000 personnes, dont 6 000 enfants : 90 dollars par ménage et par mois, plus 50 dollars par enfant jusqu'à trois enfants, en trois versements. Il ne crée pas de nouveau circuit : il passe par le programme public d'assistance existant, dont les bénéficiaires reçoivent un complément, et l'élargit temporairement à de nouveaux ménages sévèrement touchés. Dans la plupart des villages, un comité de cinq personnes (président ou secrétaire du conseil de village, responsables communautaires, personnes respectées) recense les ménages et propose les bénéficiaires ; les conseils de village distribuent les versements. Le dispositif a sa limite : les ménages qui n'étaient pas déjà dans le programme public n'ont reçu leur premier versement qu'en janvier ou en mars 2018, quatre à six mois après l'ouragan.

Une boîte à outils publiée en 2018 par Oxford Policy Management décrit cinq façons d'utiliser la protection sociale quand un choc touche toute une population : ajuster la conception des programmes ; s'appuyer sur un élément d'un programme existant (une liste, un circuit de paiement) pour une réponse séparée ; augmenter temporairement les prestations des bénéficiaires (expansion verticale) ; ajouter temporairement des bénéficiaires (expansion horizontale) ; aligner les interventions humanitaires et publiques. Elle observe que, dans les exemples réussis, l'expansion horizontale avait été prévue dans la conception du programme, pas ajoutée après la catastrophe.

Un club n'élargira pas un programme public. Mais l'alignement est à sa portée. Ce livre recommande, en temps calme, de savoir quel programme public ou de la Croix-Rouge existe sur votre territoire, qui le gère, comment il paie et selon quels critères. Après la catastrophe, si votre club finance des transferts ou des subventions, aligner ses montants et ses critères sur ces dispositifs évite les écarts entre voisins et facilite le passage de relais (chapitre 14).

5. Connaître l'action anticipatoire de son territoire¶

Le financement fondé sur les prévisions, tel que la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR) le décrit, utilise les prévisions météorologiques et les données de risque pour définir des actions précoces, financées automatiquement dès qu'un seuil convenu à l'avance est atteint. Il repose sur un principe dit « no regret » : les communautés tirent profit des actions même si l'aléa annoncé ne se produit pas. Sa mise au point prend du temps : selon la FICR, de douze à trente-six mois.

Au Mozambique, pendant la sécheresse liée à El Niño de 2023-2024, le plan national d'action anticipatoire a été activé dans neuf districts, avec une mise en œuvre par l'institut national d'action sociale, dans le cadre du programme public de protection sociale. Une étude qualitative du PAM, fondée sur trente entretiens, montre les deux faces du résultat : les indicateurs mesurés en fin de programme étaient meilleurs qu'au départ, mais ils s'étaient aussi améliorés chez les non-bénéficiaires, et les personnes interrogées estimaient que l'aide avait surtout comblé un trou de trois mois dans leurs récoltes plutôt qu'atténué la sécheresse. Elles demandaient des intrants agricoles : des houes, des engrais, des semences plus résistantes, de l'irrigation.

Les agences qui financent l'action anticipatoire publient des chiffres de rendement, par exemple « jusqu'à » sept dollars de pertes évitées et de bénéfices pour un dollar investi, selon une étude dans dix pays citée en 2025 par l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) et le PAM. Ces chiffres viennent de méthodes très différentes et d'une brochure de plaidoyer : ne les additionnez pas et ne les présentez pas comme une moyenne. L'étude du Bangladesh dit plus sobrement ce que l'on sait : l'action anticipatoire protège des biens et évite des dettes ; elle n'a pas, dans ce cas, accéléré la reprise du travail.

Pour votre club, la conclusion est la même que pour la protection sociale. Ne créez pas de dispositif parallèle. Sachez si la Croix-Rouge, le PAM, la FAO ou l'État ont un protocole sur votre territoire, et cherchez ce qu'il ne couvre pas : au Mozambique, les intrants agricoles que les bénéficiaires réclamaient.

Ce que fait le club en temps calme¶

Aucun des documents lus pour ce livre ne décrit un programme de préparation économique conduit par un club Rotary. Ce qui suit est donc une proposition de ce livre, construite à partir des sources de ce chapitre et des chapitres précédents.

Chantier	Ce que fait le club	Où le livre en parle
Connaître son économie	diagnostic du territoire, analyse des marchés clés	chapitre 3 ; guide CED, ch. 3
Connaître ses commerçants	liste des entreprises, des contacts, des associations	chapitre 3 (Joplin)
Choisir ses partenaires financiers	prêteur avec plan de crise, groupes d'épargne	chapitre 6
Pousser la continuité d'activité	demander à ses fournisseurs, aider à rédiger	ce chapitre
Connaître les dispositifs publics	protection sociale, protocoles d'action précoce	ce chapitre
Tenir le district prêt	qualification, rapports à jour, comité catastrophe	chapitres 10 et 11
Garder le dossier de relèvement	leçons de la dernière catastrophe, contacts	annexe B

Connaître son économie avant. Le guide d'analyse de marché avant crise (PCMA), publié par l'International Rescue Committee (IRC), Oxfam et l'agence américaine d'aide au développement (USAID), le dit en une phrase : avec une description des marchés en temps normal, il n'est plus nécessaire de refaire une évaluation complète après le choc, seulement une mise à jour rapide de quelques indicateurs clés. Le même guide recommande de collecter les données à la saison où les catastrophes frappent, et compte parmi ses objectifs la relation nouée avec les commerçants. C'est le travail que le guide CED décrit sous le nom de diagnostic du territoire, fait avec un œil sur le risque.

Connaître ses commerçants. La chambre de commerce de Joplin, qui s'était dotée d'un plan de catastrophe, a rendu visite aux 530 employeurs touchés en trois semaines (chapitre 3). Dans l'encadré que lui consacre le manuel canadien de relèvement économique, son président recommande notamment de collecter à l'avance les numéros de portable des patrons locaux, les réseaux habituels pouvant tomber. Une liste tenue à jour des entreprises du territoire, de leurs responsables et de la manière de les joindre quand les réseaux habituels tombent est le premier outil d'une évaluation rapide.

Tenir le district prêt. Les Terms and Conditions des subventions mondiales de juillet 2026 sont nets : la Fondation n'approuve aucune nouvelle demande d'un parrain qui a un rapport en retard sur une subvention, quelle qu'elle soit. Un district non qualifié, ou dont un club traîne un rapport, perd des mois au moment où ils comptent le plus. Au Népal en 2015, le district 3292 disposait déjà, par ses statuts, d'un comité de fonds de secours, sur lequel il a bâti son programme. Le guide catastrophe (chapitres 7, 9 et 11) décrit l'inventaire du capital du club, l'activation de ses réseaux et son fonds d'urgence.

Garder la mémoire. La catastrophe suivante trouvera peut-être un autre président, un autre gouverneur, d'autres membres. Le dossier de relèvement que ce livre a construit, chapitre après chapitre, est aussi la mémoire de votre club : ce qui a marché, ce qui a échoué, qui a aidé, à quel prix. Le guide catastrophe (chapitre 25) décrit comment débriefer ; ce chapitre vous demande de garder le résultat là où le prochain comité le trouvera.

Les pièges¶

Piège	Pourquoi il arrive	Parade
Penser que la préparation dispense du relèvement	l'argent anticipé paraît suffire	prévoir les deux ; Bangladesh : 46 jours sans travail
Confondre plan de continuité et prévention	le plan rassure	ajouter la réduction des risques au plan
Présenter l'épargne comme une assurance	les groupes sont utiles	dire la limite face à un choc qui touche tous
Créer un dispositif parallèle	on veut une action Rotary visible	s'aligner, financer ce que les autres ne couvrent pas
Additionner les rendements de l'anticipation	les chiffres circulent	citer la source et le mot « jusqu'à »
Laisser la préparation au comité catastrophe seul	c'est son sujet	associer les membres chefs d'entreprise et banquiers
Oublier les leçons de la dernière fois	les présidents changent	un dossier transmis d'une présidence à l'autre

Ce que votre club a désormais en main¶

Le chapitre ajoute la dernière pièce au dossier de relèvement : le plan de préparation économique du club. Il dit quelles activités et quels marchés votre territoire ne peut pas perdre, qui sont les commerçants et comment les joindre, quel partenaire financier interviendra et s'il a un plan de crise, quels dispositifs publics ou humanitaires existent et comment votre club s'y alignera, où en est le district (qualification, rapports, comité), et où est gardée la mémoire de la dernière catastrophe. L'annexe B en donne la trame.

Au Bangladesh, en 2020, quelques dizaines de dollars versés deux jours avant l'eau ont sauvé des outils et des troupeaux, mais pas les semaines de travail perdues. Ce que ces familles ont gardé, elles l'ont gardé parce que quelqu'un avait tout préparé longtemps avant. Ce qu'elles ont perdu, il a fallu le relancer après. Votre club est fait pour les deux : préparer pendant le calme, et, quand la catastrophe vient, remettre l'économie locale en mouvement avec ceux qui y vivent.

Checklist¶

Pour aller plus loin¶

Nations unies, Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe 2015-2030, 2015, priorité 4 et paragraphe 36.
Bureau des Nations unies pour la réduction des risques de catastrophe (UNDRR), Reducing Risk and Building Resilience of SMEs to Disasters, 2020.
Oxford Policy Management, Shock-Responsive Social Protection Systems Research: Toolkit, janvier 2018.
Clemens Gros et coauteurs, « Effects of anticipatory humanitarian cash assistance to households forecasted to experience extreme flooding: evidence from Bangladesh », Hydrology Research, vol. 54, n° 11, 2023.
IRC, Oxfam et USAID, Pre-Crisis Market Analysis (PCMA), édition révisée de février 2016.
SEEP Network, Minimum Economic Recovery Standards, 3e édition, 2017, chapitre sur les services financiers.
La Fondation Rotary, Areas of Focus Policy Statements et Community Economic Development Guidelines: Global Grant Funding, avril 2024.
Le guide catastrophe, partie sur la préparation (chapitres 3, 7, 9, 10 et 11) ; le guide CED, chapitre 3 (diagnostic économique de son territoire).